Direito comparativo: Estudo comparativo entre duas nações, Argentina e Brasil.

REVISTA ACADÊMICA ON-LINE

2016

Doutora Fabiana Juvêncio

Direito comparativo: Estudo comparativo entre duas nações, Argentina e Brasil.

Estudo comparativo entre duas nações, Argentina e Brasil, que constituíram o direto comparativo entre estas, e o direito dos seus povos em épocas distintas, a primeira antecedendo-nos em torno de meio século, se tomar a data de 1884 como a referência fundamental para aquele primeiro país. (Souza / Martinez, 2009, p.10). O exercício da comparação, como define João Barroso, é um “processo de construção daquilo que é comparável” (Souza / Martinez, 2009, p.10).

Com certeza, não estamos buscando atender ao requisito de Marc Bloch de sociedades “vizinhas e contemporâneas” para melhor estabelecer o processo comparativo (Bloch, 1983).

Na busca pela definição do que vem a ser federalismo, Rodden (2005) explica que federalismo remete-se à palavra foedus, no latim, que significa “contrato”, passando a palavra a ser utilizada para descrever acordos formais e contratos entre estados, geralmente para finalidades de obrigação mútua.

Costa (2007) esclarece que existem dois significados atribuídos ao conceito de federalismo, “de um lado podemos utilizar essa palavra para designar uma ideologia política, isto é, um conjunto de ideias sobre como se deve governar um Estado” (Costa, 2007, p.211) e por outro, federalismo também pode indicar o conjunto de leis, normas e práticas que definem como um estado federal deve ser governado. Na concepção de Souza (2003), o federalismo refere-se à associação de pessoas e instituições, por consentimento mútuo e com propósitos específicos sem o sacrifício das identidades individuais. Dessa maneira, do ponto de vista do estado-nação, as federações se configuram como arranjos institucionais dentro de um Estado soberano que se distinguem de outros arranjos pelo fato do governo central incorporar as unidades regionais nos seus procedimentos decisórios, por força de determinação constitucional.

Para Dallari (1995), o conceito sobre o federalismo se fundamenta em sete princípios:

·         O Estado Federal deve ser o único Estado diante dos demais entes federados, responsabilizando-se pelas relações internacionais;

·         A base jurídica do Estado Federal é a Constituição. Diferentemente dos tratados internacionais, os entes federados não têm a força requerida para manter unida uma federação ou promover a sua secessão;

·         Os entes federados possuem autonomia diante de políticas de seu interesse, não há contestação da soberania da União. Porém, existe possibilidade legal e procedimental para a proposição, a formulação e a implantação de políticas autônomas;

·         Distribuição de competências constitucionais entre União e unidades federadas. Todos devem estar submetidos a uma Constituição Federal que determina um conjunto específico de competências ou prerrogativas indispensáveis à administração Federal e Local;

·         Renda própria para cada esfera de governo poder exercitar sua autonomia diante do Governo Federal;

·         Poder político compartilhado entre União e unidades federadas. Neste ponto, o melhor é o modelo bicameral em que o Senado representa igualmente em números de cadeira os interesses das unidades federadas;

·         Cidadania federal que impeça qualquer tratamento desigual entre os entes federados, como a exigência de passaporte e outros instrumentos de controle e exclusão.

Ademais, o federalismo pode ser definido como um conjunto de valores normativos e subjetivos que orientam a construção das federações. Em sua base está o princípio da igualdade federativa e a promessa da autonomia sem fragmentação. Observa-se que a origem dos escritos federalistas justificou-se através de um princípio civilizador e regulador das disputas acirradas pelo poder (Madison; Hamilton; Jay, 1993).

Deve-se também atentar para o fato de que, em organizações federativas, as instituições podem adquirir maior legitimidade e autonomia política frente às novas demandas existentes no contexto das instituições contemporâneas e podem obter os recursos financeiros, humanos e estruturais necessários à manutenção de suas atividades e de seus serviços cotidianos dentro das crises provenientes da economia capitalista moderna. Crises que ocorrem em espaços de tempo cada vez menores e com maior intensidade e abrangência (Weber, 2006).

A organização territorial, administrativa e econômica dos Estados modernos

Essa divisão do poder, na maioria das vezes contraditória e tensa, de acordo com Lijphart (1999), ocorre em alguma extensão, em praticamente todas as democracias como uma forma de coordenação do governo central, sendo diretamente influenciada e decorrente das dinâmicas e circunstâncias históricas e econômicas do país. No caso do federalismo dos Estados Unidos, no final do século XVIII, onde os governos autônomos das treze colônias rejeitavam a opção de um estado unitário, o poder foi dividido em três órgãos independentes (executivo, legislativo e judiciário), divisão válida de forma independente, tanto para a união como para os estados. Já no caso do Brasil, a partir da Constituição de 1988, ficou estabelecida a organização da federação em União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com poder legislativo federal bicameral (câmera e senado) e um poder judiciário independente.

Max Weber (2004, p 529) que define o Estado como:

“… uma associação de dominação institucional, que dentro de determinado território pretendeu com êxito monopolizar a coação física legítima como meio da dominação e reuniu para este fim, nas mãos de seus dirigentes, os meios materiais de organização, depois de desapropriar todos os funcionários estamentais autônomos que antes dispunham, por direito próprio, destes meios e de colocar-se, ele próprio, em seu lugar, representado por seus dirigentes supremos.”

Dentro das funções que foram absorvidas e centralizadas pelo Estado estavam, entre outras, a criação de um exército que tivesse o monopólio da força, uns funcionários pagos que estivessem encarregados da administração de justiça e, finalmente, o monopólio da arrecadação de impostos, visando possuir os meios materiais de administração. (Weber, 2004).

Esse processo, longe de ser unidirecional e carente de conflitos, teve duas vertentes principais de desenvolvimento histórico: por um lado está o caso clássico francês que, através da implantação da monarquia absoluta de direito divino, conseguiu, com Henrique IV, ter um monopólio efetivo dos instrumentos anteriormente elencados, para posteriormente consolidar a força que o poder central teria nas instituições políticas francesas (Elias, 1990).

A organização territorial, administrativa e econômica dos Estados modernos é uma dessas características e, portanto, obedece aos traços constitutivos que prevalecem na sociedade. No caso do federalismo, e seguindo a tradição anglo – saxônica, a autonomia e a possibilidade das comunidades pequenas se autogovernarem foram entronizadas como a principal característica da organização institucional norte-americana, criando assim o federalismo como forma de organização territorial e econômica apropriada às comunidades com tradição de autogoverno (Hamilton; Madison; Jay, 1943)

Não obstante, desenvolvimentos posteriores têm aportado no debate sobre a importância do federalismo. Cita Friedrich (1968) que:

 ‘O federalismo não deve ser visto apenas como um padrão ou desenho estático, caracterizado por uma divisão de poderes entre níveis de governo determinada e exatamente fixada. O federalismo é também e, talvez, principalmente o processo […] de adotar políticas conjuntas e de tomar decisões conjuntas sobre problemas comuns’ “(Courchene, 2004. p 23).

Com a crise da primeira metade do século XX, o papel que até então era desempenhado pelo mercado, como a instituição que alocava da melhor maneira possível os recursos foi posto em xeque, com a consequente intervenção do Estado. Esse fato desencadeou uma série de tentativas de explicação dos limites e dos motivos pelos quais essa intervenção se dava (Affonso, 2003).

Nesse sentido, a teoria econômica estabeleceu os parâmetros que deveriam guiar a intervenção do Estado no mecanismo do mercado, condicionando a ação do primeiro às situações que foram caracterizadas pela própria teoria como “falhas de mercado” (Affonso, 2003).

Sendo asim, a teoria econômica em geral, e Musgrave e Musgrave (1980) em particular, entenderam que o federalismo era simplesmente uma das formas de lidar

com as falhas de mercado, ao dividir as funções entre vários níveis de governo que atuavam de forma simultânea. Dessa suposição, e levando em conta que a economia deveria se preocupar com a alocação, distribuição e estabilização do produto, a discussão do federalismo se reduz à melhor forma de distribuir competências para cumprir as funções que a economia teria nas sociedades (Silva, 2005).

A descentralização: conceito político no marco da teoria econômica dominante.

A descentralização surge, assim, como um conceito político que pretende inserir-se no meio dos dois modelos típico-ideais: por um lado o federalismo, e pelo outro, o sistema completamente centralizado. Essa caracterização não pretende diminuir a qualidade do debate em torno do problema federalismo–centralização, esquematizando as categorias da análise, mas, sim, enriquecê-lo com um esforço analítico para dar conta de um fenômeno que tem se mostrado confuso e problemático (Weber, 2004).

O conceito de descentralização surgiu inicialmente no marco da teoria econômica dominante, como uma forma de explicar a divisão de competências entre distintas esferas de governo para prover da maneira mais eficiente os serviços públicos aos cidadãos de um país ou de uma jurisdição. Assim, a teoria econômica definiria a descentralização como no meio de um continuum entre centralização – descentralização (Affonso, 2003).

A respeito da descentralização, pode-se dizer que:

 “…é um conceito multidimensional, multifacetado. Ela não pode ser reduzida a uma relação simplista, como a relação entre os gastos dos governos subnacionais e os gastos totais do governo (o assim chamado coeficiente de descentralização dos gastos), ou à razão entre impostos subnacionais e impostos totais (o assim chamado coeficiente de descentralização fiscal). Não podemos negar que se tratam de dimensões importantes da descentralização, mas ela é muito mais do que isso, pois envolve um grande número de regras, instituições, constrangimentos, mecanismos e práticas inter-relacionadas, as quais além disso, estão em constante mudança ao longo do tempo” (Prud’’Homme  & Shah, 2004. p 63-64).

Ao definir um grau de descentralização, como também, a sua identificação das características das relações de assimetria entre os diferentes níveis de governo. Essa assimetria pode ter esferas de ação diversas que sejam complementares e inter-relacionadas, e que possam ser contrapostas, de modo que dificilmente se poderia fazer uma caracterização mais precisa dada a grande heterogeneidade de padrões do relacionamento existentes no mundo (Rezende e Oliveira, 2004)).

Para Prud´Homme e Shah (2004), a descentralização que é  um processo cheio de detalhes que obedecem a necessidades das sociedades a adotam, visando à solução de problemas particulares, tanto no espaço como no tempo, e, portanto, não pode ser mensurado “objetivamente” no sentido tradicional do termo, porque tais tentativas de mensuração estariam desconhecendo a existência de outras dimensões a serem levadas em conta, e que um número não consegue capturar.

A descentralização administrativa, então, é a forma na qual as responsabilidades e as decisões passam para os níveis subnacionais de governo, promovendo dessa forma a autonomia e o autogoverno. No entanto, a subordinação política com respeito às outras autoridades que pertenceriam a outros níveis, já que a decisão política é conservada naqueles mais altos (Colômbia, 1995; Norris, 2008).

Portanto a descentralização política também obedece a processos democráticos, nos quais as regiões pediram, em determinado momento histórico, uma maior autonomia para resolver seus problemas particulares (Pru’d’Homme & Shah, 2004), tomando forma de descentralização territorial, onde não só as responsabilidades pertencem aos níveis de governo regionais, como também as decisões políticas são tomadas por estes (Colômbia, 1995).

Já a descentralização fiscal surge como um corolário da descentralização política, na medida em que permite a materialização das decisões adotadas pelas autoridades regionais, ao mesmo tempo em que a condiciona, dado que as decisões políticas devem ser correspondidas com a capacidade econômica de colocá-las em prática. Tanto a renda quanto as receitas estão em mãos dos governos que seriam usuários de recursos, isto é, os impostos que são arrecadados em seus territórios são inteiramente decididos pelas autoridades territoriais, obedecendo assim a critérios locais (Norris, 2008).

No sentido de compreender de forma ampla, tanto da teoria econômica como da teoria política, é importante caracterizar a descentralização como o processo no qual as instituições políticas e econômicas de diferentes níveis de governo de um Estado estão se relacionando, nas esferas política, econômica e institucional, referindo-se ao grau de autonomia que têm umas com às outras, nas competências que cada uma delas possui e na possibilidade de agir e reagir frente a pressões de suas contrapartes de acordo com o mesmo autor.

As relações intergovernamentais no Brasil padrão pendular nas competências tributárias

As relações intergovernamentais no Brasil têm demonstrado um padrão pendular no que se refere à maior ou menor descentralização nas competências tributárias e às atribuições que cada nível de governo detém no interior do ordenamento jurídico e político. Os sucessivos períodos de regimes autoritários são associados a centralizações, ao passo que aqueles democráticos a descentralizações (Afonso, 1996).

Esse padrão é particularmente notório a partir de 1889, quando se apresentam mudanças significativas no ordenamento político brasileiro em várias ocasiões, que acabaram orientando os caminhos que as relações intergovernamentais assumiram em cada momento da história política brasileira recente, segundo a ordem política vigente (Rezende & Afonso, 2002).

Portanto, é importante assinalar a importância que a figura do Imperador teve para a contenção desses intentos de secessão, permitindo a consolidação do território de dimensões continentais que o Brasil tem hoje. Ao contrário do que aconteceu na América hispânica, que vivenciou uma fragmentação do território anteriormente controlado pela coroa espanhola, nos territórios portugueses, a presença da Corte garantiu do ponto de vista simbólico e político a unidade territorial (Rezende & Afonso, 2002).

A centralização criou descontentamentos entre os estados, principalmente aqueles mais fortes economicamente, que levaram no final do século XIX à proclamação da República e à instauração de um sistema fortemente descentralizado, no qual o Presidente da República devia se submeter à política que os governadores determinavam em diversas matérias. Esse período também é conhecido como federalismo não cooperativo (competitivo ou dual) em que os estados politicamente relevantes, isto é, São Paulo e Minas Gerais fundamentalmente, impunham um pacto clientelístico aos outros estados para que estes exercessem sua soberania (Jayme Jr, 1995).

Dessa maneira surgiu a associação entre descentralização e regime democrático em contraposição à centralização e regime autoritário. Dado que o movimento que proclamou a República pretendia uma maior autonomia para os estados mais desenvolvidos, uma forma de promover o projeto de república era exatamente fazer uma associação entre democracia e descentralização. Essa associação garantiu, durante aproximadamente quarenta anos, que os estados tivessem autonomia suficiente para impor tributos sobre o comércio exterior e sobre a produção que ocorria nos territórios correspondentes (Rezende & Afonso, 2002; Serra & Afonso, 2007).

A revolução de 1930, que se deu simultaneamente com a crise econômica mundial e com a superprodução de café, permitiu que o Governo Federal criasse instituições que lhe possibilitaram participar de forma mais ativa nas questões de ordem econômica, que até então eram administradas pelas burguesias regionais, ligadas principalmente à produção cafeeira (Lopreto, 2002). Possibilitou também na promoção da atividade produtiva em outros setores através do controle cambial, da criação de autarquias que tinham o objetivo de proteger esses setores e a fixação de tarifas para a eletricidade, entre outros (Oliveira, 1991).

No entanto, o fortalecimento do Governo Federal vis-à-vis as elites regionais, não significou necessariamente que essas últimas perdessem a importância política e econômica. Isso fica evidente quando, ao entrar à administração dos complexos em crise, o Governo Federal defendeu a renda dessas elites, além de manter as competências tributárias dos governos estaduais, evidenciando a resistência que estas fizeram à imposição de políticas econômicas desde o centro (Lopreato, 2002).

Concomitante, as instituições tributárias antes da crise se mantiveram, implicando que a resistência das elites regionais à imposição por parte do Governo Federal de políticas econômicas, evidenciou-se na manutenção da maioria dos privilégios tributários que os estados detinham (Lopreato, 2002).

As relações intergovernamentais na Argentina com a União, Províncias, Departamentos e Municípios.

A Argentina apresenta uma organização parecida com a do Brasil, com a União, Províncias, Departamentos e Municípios. Nesse sentido, entendemos que as divisões administrativas internas, sejam estas locais ou regionais, são estabelecidas em funções de aspectos funcionais e aspectos históricos, que definem a organização territorial do poder (Sanchez, 1992).

Porém, na bibliografia consultada e na Constituição Argentina, é um esvaziamento de competências municipais e uma clara subordinação às determinações federais e provinciais. Na verdade, na Argentina há, um super fortalecimento do Governo central. Anderson (2009, p.70) atribui à “definição sobre quem arrecada os impostos e outras receitas, sobre quem, como e em que se gasta, fundamental para denotar a verdadeira divisão de poderes”. Se caminharmos nessa direção, percebemos que o governo argentino possui uma peculiaridade: mais de 80% das receitas são arrecadadas pelo Governo Central segundo o mesmo autor. Ainda, explana Anderson (op. cit., p.68) que a “Argentina é chamada de hiperpresidencialista”, em função do alto grau de controle exercido pelo presidente. Na Argentina, “o presidente tem ampla autoridade de baixar decretos e para autorizar transferências de recursos às províncias”.

O autor certifica isso, mostrando o poder de intervenção que o Governo possui nesse país:

A Argentina já testemunhou mais de 175 intervenções federais em assuntos provinciais, inclusive a derrubada de governos [...] (ANDERSON,G., 2009, p.83),  confirmando isso, Rojo (1998, p.45) afirma que há “el aumento general de las competencias nacionales [...]. El gobierno federal halló pretexto para asumir funciones que, em puridad, pertenecían a las províncias”. Além disso, o poder de repasse de dinheiro do Governo Central está aumentando mais ainda as atribuições federais. Nesse sentido, Rojo afirma que La ayuda economica federal condicionada: El Gobierno subvenciona, constantemente, uma serie de provincias en situación econômica cronicamente deficitária. [...]. El cumplimiento de estos requisitos exige frecuentemente que las provincias promulguen una nueva legislación o transformen su organización administrativa. A través de este procedimiento, el Gobierno central há pasado a intervenir decididamente em matérias como régimen creditício, educación, transportes, policia, seguridad social, salud pública, conservación de fuentes de riqueza y médio ambiente provinciales. (Rojo, R. E. 1998, p.46)

Advoga a crença que, é a única estância política que possui algum poder, além do Governo Central, é a província. Na Constituição Argentina, atribui-se no Artigo 5 – Cada província ditará uma Constituição com base no sistema representativo republicano, de acordo com os princípios, declarações e garantias da Constituição Nacional; e que assegure a administração da justiça, seu regime municipal, e a educação primária conforme o mesmo autor.

Adentra nestas condições que o Governo Federal, garante a cada província o gozo e o exercício de suas instituições. Artigo 124 – As províncias poderão criar regiões para o desenvolvimento socioeconômico e estabelecer órgãos com faculdades para o cumprimento de seus fins. (Argentina, Constituição Federativa de 1994).

Admite que o município da Argentina não possua importância como escala política, durante todo o texto “El sistema politico argentino”, de Raúl Enrique Rojo (1998), apenas duas vezes a palavra “município” ou derivação foram citadas. Para tanto, Rojo conceitua que La Federación argentina está compuesta por la ciudad autonoma de Buenos Aires, y 23 provincias desiguales em población, extensión y riqueza. (Rojo, R. E. 1998, p. 43).

Relações intergovernamentais no Brasil e na Argentina a partir de uma perspectiva comparada

            Trata o tema das relações intergovernamentais no Brasil e na Argentina a partir de uma perspectiva comparada. O objeto de estudo é o papel dos processos das relações intergovernamentais em cada um dos dois países, tendo como referência a mudança constitucional e a aproximação teórica sobre as relações intergovernamentais e sua estreita relação com a configuração dos sistemas políticos e econômicos próprios de cada Estado-Nação. Com esse panorama teórico, então, busca-se analisar o processo das relações intergovernamentais brasileiras e argentinas, cujas respectivas Constituições não conseguiram modificá-las no sentido esperado. Além do que, apesar do entusiasmo gerado por esses processos de abertura democrática, a dinâmica das relações intergovernamentais rapidamente retornou ao padrão mantido até então em cada um dos casos objeto dessa comparação. A perspectiva comparativa permite estabelecer alguns desafios enfrentados por ambas às sociedades, entre os quais se destacam o papel cada vez mais marginal exercido em termos de políticas públicas pelos níveis intermediários de governo, isto é, os estados brasileiros e os departamentos argentinos. No entanto, também existem oportunidades de cooperação entre os níveis de governo para implementar políticas públicas que integrem as fortalezas de cada um deles.

Aduz que na Argentina e no Brasil, os dois outros sistemas federais presidenciais/congressionais, e, a constituição que afeta profundamente a operação das relações intergovernamentais. Eles diferem dos Estados Unidos principalmente no ponto em que os governadores estaduais, paralelo às íntimas relações com membros do Congresso, considerados cargos de elevado nível nacional. As ligações entre governadores, Congresso e presidência são o foco fundamental das relações intergovernamentais. O Brasil também é diferenciado por sua constituição definir em detalhes muitos aspectos de jurisdição e finanças como afirma Ferreira Costa.

No entanto, a lei ou constituição normatiza os mecanismos para coordenação permanente no nível administrativo. No Brasil, Ferreira Costa nota que as “regras operacionais (…) das instituições políticas e administrativas que deveriam ser responsáveis pela coordenação ou promoção da cooperação intergovernamental são deixadas completamente informais”. Sendo na Argentina, de acordo com Alberto Fohrig que há poucos “procedimentos institucionais” para a mediação entre os governos. A incerteza econômica e política, combinada com a instabilidade institucional, contribuiu para um complexo e fluido conjunto de relacionamentos entre os níveis de governo, fortemente influenciados por fatores pessoais e partidários ainda segundo a mesma autoria.

No Brasil e na Argentina, considerados um dos países mais descentralizados da América Latina, no sentido de recursos, responsabilidades e autoridade políticos delegados aos governos subnacionais. Embora as condições iniciais de equilíbrio do poder intergovernamental no Brasil fossem semelhantes às da Argentina no início dos anos 80, isso mudou com a implementação das políticas descentralizadoras pó desenvolvimentistas, como pode ser visto ao se comparar a primeira coluna de ambos os países. Vinte anos depois, o resultado foi uma transferência significativa de autoridade fiscal, administrativa e política para as instâncias subnacionais do Brasil, aproximando-o mais dos resultados políticos experimentados pela Argentina.

Na Argentina, Fohrig nota uma recente tendência para a descentralização, na medida em que “os governadores provinciais adotaram um papel cada vez mais ativo como líderes autônomos”. “Um processo de pluralização territorial gradual de poder político está em curso”. Se a recente crise econômica e política reverterá ou acentuará esta tendência ainda não se sabe. O equilíbrio de forças no Brasil parece ter variado grandemente, dependendo do poder político relativo de governadores estaduais e do Presidente Nacional de acordo com o mesmo autor. Ademais, Ferreira Costa esclarece que o país sendo “um dos mais descentralizados do mundo”, e que, aponte a mais recente constituição democrática elevou-se, ainda, a descentralização política e fiscal, segundo ele também conclui que o Presidente Fernando Henrique Cardoso soube articular “um precário equilíbrio político. ”

Entretanto para uma possível explicação das consequências da descentralização no grau de alteração no equilíbrio intergovernamental do poder vem da teoria do federalismo de Riker (1964), que argumenta o grau de autonomia dos governantes subnacionais, após a implementação de reformas descentralizadoras, pode ser explicado pela estrutura interna dos partidos políticos (Garman, Haggard e Willis, 2001). Todavia no Brasil e na Argentina há sistemas partidários descentralizados e legisladores nacionais mais leais às autoridades subnacionais (Eaton, 2002; Garman, Haggard e Willis, 2001; Jones et al., 2002; Samuels, 2003).

Demonstra-se que, na Argentina, o conflito nacional-estadual depende grandemente se há ou não um governo dividido, com um partido controlando o Congresso e outro a Presidência, ainda para Ferreira.

Em suma: é sabido que não há um padrão unificado de relações intergovernamentais.  Em sua maioria, considerados como padrões explanados em nosso trabalho sendo retratado às circunstâncias individualizadas enfrentadas em cada nação. É evidente, na mais das vezes, que a vivência de outros países relatadas no decorrer de pesquisas científicas solicita algumas maneiras para aperfeiçoamento a nível internacional uma forma avaliativa de aperfeiçoamento para as próprias instituições com resultados efetivos entre os mesmos.